robin-woodard

ET MAINTENANT ? Questions et réponses sur le Cycle de Doha suite à son effondrement en juillet 2008

Actualités de Genève ; Par Anne-Laure Constantin
lundi 6 octobre 2008 par anik

I.PRESSION INATTENDUE AU MOIS D’AOUT : que s’est-il passé depuis l’effondrement du cycle en juillet ?

Le 29 juillet 2008, alors que les ministres du commerce sortaient de la salle des négociations où ils avaient passé la majorité des neufs jours précédents, ils se sont abstenus de déclarer l’échec du Cycle de Doha, mais n’ont laissé que peu d’espoir de le ranimer sous peu. Le verdict des observateurs n’était pas aussi mesuré. Dans son éditorial du 30 juillet, le Financial Times - défenseur de long terme du Cycle de Doha - concluait : « Il est temps de se montrer courageux, de faire face à la situation et d’accepter que le Cycle de Doha sous sa forme actuelle a échoué. » La sentence, venant d’un quotidien largement considéré comme porte-voix du commerce international et de la communauté financière, était révélatrice. Les organisations de la société civile qui s’étaient opposées à Doha depuis ses débuts pensaient, elles, que la bataille pourrait - conditionnel- toucher un terme.

Tout le monde s’attendait donc à ce que Doha soit abandonné pendant quelques mois au moins. Mais le 12 août déjà, moins de deux semaines après l’effondrement des négociations, Pascal Lamy, le Directeur général de l’OMC, parcourait le monde pour réunir les pièces d’un accord. Le président brésilien, M. Lula, priait ses homologues de sauver cet accord, faisant du ministre du commerce brésilien son porte-parole dans le quotidien français Le Monde. Ces efforts ont amené la délégation des Etats-Unis à organiser de nouvelles rencontres du G7 (Etats-Unis, Union européenne, Brésil, Inde, Chine, Australie et Japon) à Genève, au début du mois de septembre. La plupart des discussions portaient sur la manière de combler les lacunes du Mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS), une mesure visant à protéger l’agriculture des pays en développement des poussées d’importations. Ces rencontres se sont néanmoins soldées par un échec. L’Inde et la Chine plus particulièrement ont insisté sur la nécessité de reprendre les négociations dans un environnement multilatéral, sous la direction de l’Ambassadeur Crawford Falconer, président des négociations agricoles.

Le 25 septembre dernier, une première rencontre a eu lieu sous les auspices de l’OMC. L’Ambassadeur Falconer a fait savoir qu’il prévoyait de convoquer d’autres réunions au cours des prochaines semaines, dans différents environnements, pour tenter de clarifier les sujets qui ont entraîné l’échec des négociations.

Les négociations sur les biens industriels ont été retardées en raison de la nécessité de choisir un nouveau président suite au départ de l’Ambassadeur Stephenson. Le nom de l’Ambassadeur suisse, H. E. Wasescha, a été proposé ; le processus de nomination devrait aboutir le 2 octobre prochain.

II. QUI FAIT PRESSION ET POURQUOI ? Focus sur le Brésil

Les efforts diplomatiques d’août et de début septembre pour sauver ce que l’on désigne comme le « paquet de juillet » (bien que ce paquet soit vraiment vide) ont été initiés par Pascal Lamy. Le Brésil et les Etats-Unis semblaient toutefois être les plus décidés à donner suite à ces initiatives.

Déjà au cours des négociations de juillet (et même pendant les mois qui ont précédé la rencontre interministérielle), le Brésil semblait être le plus fervent partisan de M. Lamy. Habituellement, le Brésil avait des exigences très rigoureuses concernant les réductions de subventions agricoles mais en juillet, il était prêt à s’aligner sur une proposition faible présentée par le représentant américain du commerce. Et tandis que Celso Amorim, le ministre brésilien des affaires étrangères, déclarait sans détour le 29 juillet qu’il ignorait si Doha pouvait échapper à un nouvel effondrement, il se rétractait rapidement pour confier au quotidien Le Monde le 12 août : « le Président Lula a l’intuition qu’il reste encore une petite chance de conclure ces négociations ». Dès lors, Brasilia n’a pas ménagé ses efforts pour essayer de réunir les membres du G7 au plus haut niveau, allant même jusqu’à proposer d’accueillir une réunion des chefs d’Etat pour combler les lacunes nécessaires.

A ce stade des négociations, personne n’ignore que le secteur agricole du Brésil est celui qui pourrait tirer le plus d’avantages de Doha. Mais les intérêts pour ce secteur, déjà efficace, expliquent-ils à eux seuls les compromis impliqués par Doha pour le secteur industriel du Brésil ? Outre les intérêts économiques, la position de Brasilia semble être guidée par deux autres considérations au moins : premièrement, le sentiment qu’un quelconque retour d’investissement sur le capital injecté dans les négociations de Doha au cours des sept dernières années devrait se matérialiser au plus vite. Le 16 septembre, le représentant brésilien Paulo Estivallet de Mesquita insistait sur le fait que la valeur de Doha ne devrait pas se calculer par rapport à ce que les membres de l’OMC prévoyaient idéalement, mais à ce qu’il était réellement possible d’envisager. La « Realpolitik » semble s’être frayé un chemin jusqu’à Brasilia au fil des ans qui se sont écoulés depuis la rencontre ministérielle de Cancun en 2003.

Deuxièmement, la politique étrangère du Brésil est dirigée par une forte préférence pour le modèle de coopération multilatéral. Lors de la rencontre du 16 septembre, M. De Mesquita a martelé qu’il « n’y a aucune bonne alternative réelle au système commercial multilatéral ». Pour avoir travaillé à faire échouer le projet de la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA), et face à des négociations chancelantes entre l’UE et Mercosur, le Brésil est déterminé à favoriser le multilatéralisme au détriment de ce qu’il considère comme des alternatives détruisant le libre-échange interrégional. Les négociations bilatérales, entre autres limitations, ne lui permettent pas de se pencher sur la question des subventions agricoles.

III. QUI FAIT PRESSION ET POURQUOI ? Focus sur les Etats-Unis

Lors de l’Assemblée générale des Nations Unies le 23 septembre 2008, le président américain George Bush a pressé « chaque nation de (...) parvenir à un accord de Doha dès que possible ». Tandis que l’engagement du Brésil pour Doha ne peut être remis en cause et semble relativement honnête, le rôle des Etats-Unis est plus ambigu. Bien avant la rencontre interministérielle de juillet, on se demandait même si l’administration Bush était réellement en mesure de poursuivre les négociations. Cette administration est faible et tous les accords commerciaux devront être ratifiés par le Congrès, désormais contrôlé par les démocrates. Le Farm Bill adopté au printemps, ignorant clairement les engagements des Etats-Unis à l’OMC, n’a fait qu’augmenter le degré de scepticisme à l’égard de l’Oncle Sam.

Cependant, Susan Schwab, la représentante américaine au commerce, s’est déplacée à Genève en juillet avec une nouvelle offre - bien que limitée - pour réduire les subventions agricoles. Elle a fortement insisté sur le fait que l’offre resterait valable, même en cas d’échec des négociations. Les Etats-Unis ont par ailleurs joué un rôle dominant dans les négociations du G7 en septembre visant à sauver le Cycle de Doha.

L’administration Bush n’a absolument aucune raison de faire pression pour que cet accord aboutisse. Un certain nombre de facteurs ont déjà été explorés au cours des derniers mois. De nombreux observateurs pensent que le Président Bush souhaite ajouter Doha au maigre tableau de sa présidence. Pour son administration, un succès sur Doha reviendrait également à une victoire sur le Congrès, dominé par les démocrates et sensible sur le sujet de l’agriculture. Pour la représentante au commerce, un accord de Doha « réussi » permettrait d’ouvrir de nouveaux marchés aux exportateurs américains. Susan Schwab se plaît également à éviter d’endosser une quelconque responsabilité pour l’impasse dans laquelle se sont retrouvées les négociations récemment. L’administration actuelle souhaite inscrire à son actif les progrès réalisés jusqu’à présent - autant que faire se peut - avant que la nouvelle administration reprenne le flambeau (qui pourrait se montrer plus méfiante sur la libéralisation des échanges de manière générale). Enfin, son offre d’augmenter les réductions de subventions en juillet - « une nouvelle clause de la paix » - semble correspondre aux peurs de Washington : sans accord, les Etats-Unis risquent de devoir affronter un nombre croissant de conflits dans des domaines divers en rapport avec ses subventions agricoles. Serait-il possible qu’en défendant l’accord de Doha, Washington espère acheter la paix pour quelques années au moins ?

IV. LE MSS EST-IL REELLEMENT A L’ORIGINE DE L’ECHEC DES NEGOCIATIONS DE JUILLET ?

Depuis l’échec des négociations en juillet, la version officielle du Secrétariat de l’OMC est la suivante : les membres étaient sur le point de parvenir à un accord mais en ont été empêchés par une mesure technique appelée le « Mécanisme de sauvegarde spéciale » (MSS). A force de répéter cette version, elle s’est transformée en une vérité immuable.

Et pourtant, rien ne pourrait induire d’avantage en erreur que de résumer l’échec de juillet à un problème de détails techniques. Les versions préliminaires des modalités qui attendent les négociateurs de Doha sont d’une complexité déconcertante, reflétant le manque de consensus entre les membres de l’OMC sur la manière de favoriser le développement. D’un côté, les Etats-Unis (de plus en plus isolés dans leur position), favorables à l’ouverture des marchés, la meilleure façon de garantir la sécurité alimentaire et de promouvoir les moyens d’existence ruraux. De l’autre, l’Inde et la Chine, qui insistent sur le fait que leur expérience témoigne de la nécessité de protéger la population rurale des failles du marché inhérentes à l’agriculture pour sortir de la pauvreté et de la faim. La dispute sur le MSS ne fait qu’illustrer cette division cruciale.

Il serait faux de désigner le MSS comme seul coupable ayant entraîné l’échec des négociations. Il faudrait plutôt chercher du côté des membres de l’OMC, incapables de s’entendre sur un accord réellement orienté vers le développement. Le MSS n’est pas à l’origine de l’échec, il est d’avantage la goutte d’eau qui a fait déborder le vase.

Dans un récent discours, Pascal Lamy a cité le romancier britannique Michael Korda pour donner un conseil aux négociateurs : « Ne fuyez jamais l’échec. Au contraire, étudiez-le de près - et avec créativité - pour ses avantages cachés ». Nous ne saurions être plus d’accord, en précisant toutefois que M. Lamy lui-même devrait se montrer plus créatif et retenir les leçons de ses échecs.

V. LES MINISTRES VONT-ILS SE RENCONTRER PROCHAINEMENT A GENEVE

Dans un discours prononcé à la CNUCED à Genève le 16 septembre dernier, Pascal Lamy a affirmé qu’il était « prêt à convoquer les ministres pour tenter de clore les sujets encore ouverts ». Cette rencontre dépendrait des progrès réalisables au cours des quelques prochaines semaines. Se peut-il que Pascal Lamy ait réellement été sérieux ?

Bien que les membres de l’OMC aient effectivement exprimé leur déception et leur impatience de se retrouver autour de la table des négociations, un changement significatif doit avoir lieu avant que les ministres n’acceptent de revenir à Genève pour poursuivre le travail. Ils auront besoin de garanties quant à la possibilité réelle de concilier leurs différences. Le système commercial multilatéral ne peut se permettre un autre effondrement de cette ampleur.
Bien que les Etats-Unis et le Brésil continuent de faire pression, la plupart des autres membres sont sceptiques sur la possibilité de parvenir à un accord sous l’administration américaine actuelle, et au vu des élections présidentielles américaines de novembre. A l’heure où la finance mondiale connaît de grosses difficultés, les ministres du commerce et des finances doivent intervenir sur d’autres fronts. Une pression plus forte pour la libéralisation des échanges risque bien de ne pas connaître le succès qu’elle aurait rencontré cinq ans plus tôt.

VI. UN ACCORD DE DOHA POURRAIT-IL AIDER LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE A SE TIRER DES DIFFERENTES CRISES QU’ELLE TRAVERSE ?

L’année 2008 restera probablement dans l’Histoire comme une année critique pour la communauté internationale. La crise alimentaire mondiale a commencé à faire la une des titres en janvier. Le 18 septembre, la FAO a présenté des chiffres montrant que 75 millions de personnes étaient passées dans la catégorie des personnes vivant dans l’insécurité alimentaire à cause de l’augmentation des prix alimentaires, mettant ainsi en péril leur santé et leur bien-être. D’après la FAO, cette crise a fait passer « le nombre estimé de personnes sous-alimentées dans le monde à 923 millions. » Les chiffres se moquent des engagements multilatéraux pris par les gouvernements et visant à diminuer de moitié la faim d’ici 2015. Au mois d’août, la FAO a également publié un dossier sur Doha et la crise alimentaire. D’après les conclusions de ce dossier, « une question légitime est de savoir si les règles agricoles de l’OMC, désignées pour une époque où les aliments étaient bon marchés, sont également valables pour trouver une solution au problème des prix alimentaires élevés ou si une réforme plus fondamentale des règles régissant le commerce agricole mondial est nécessaire ».

Puis, les marchés financiers ont traversé une crise considérable. Un an après le début de la crise des prêts hypothécaires (« la crise des subprime ») en août 2007, la crise financière mondiale s’intensifie. Deux événements majeurs se sont produits à la mi-septembre, faisant grimper les tensions en flèche : la faillite de Lehman Brothers le 14 septembre et une décision historique de la Réserve fédérale américaine d’accorder un crédit de 85 milliards de dollars à l’assureur AIG pour prévenir son effondrement. Au moment de la rédaction de cet article, les autorités américaines débattent toujours d’un « plan de secours » qui devrait coûter 700 milliards de dollar. Les paris quant aux conséquences de cette crise pour les économies réelles des Etats-Unis, de l’Europe et des pays en développement sont ouverts. La plupart des analystes ont déjà des difficultés lorsqu’il s’agit d’expliquer comment la crise s’est déclenchée, montrant du doigt le manque évident de transparence qui a accompagné la déréglementation des marchés financiers. Doha n’a pas reçu le mandat de développer des règles s’appliquant aux marchés financiers mondiaux. Au contraire, les efforts de libéraliser davantage encore les services financiers sous les négociations du GATS reflètent la confiance aveugle d’hier dans un marché déréglé, capable de résoudre tous les problèmes sans l’aide d’un organe de surveillance. Un monde assagi se déplacera désormais plus prudemment et la plupart des conseillers recommandent de rétablir les règles qui - on s’en aperçoit aujourd’hui- étaient vitales pour limiter l’avidité sur le court terme, et pour éviter que les marchés financiers n’implosent.

VII. AUTRES PISTES POUR LES GOUVERNEMENTS

L’ouverture de l’Assemblée générale des Nations Unies à New York le 23 septembre a reflété les tensions et la colère provoquées par la crise actuelle parmi les dirigeants mondiaux. D’après un article du New York Times daté du 23 septembre : « Wall Street et le rapport de l’administration Bush sur l’omission financière ont essuyé de virulentes critiques aux Nations Unies (...), avec un dirigeant mondial après l’autre affirmant que les turbulences du marché aux Etats-Unis menaçaient l’économie mondiale. » De nombreux dirigeants ont également fait mention des crises alimentaire et climatique, notamment le président brésilien M. Lula et le président français M. Sarkozy au nom de l’Union européenne.

Cela va sans dire, les nouveaux défis climatiques, financiers et alimentaires sont énormes et il faut s’atteler à la tâche sans plus attendre. Le manque d’action commune par une communauté internationale cohérente est un problème. Les institutions mondiales semblent impuissantes et dans de nombreux cas, impertinentes. Une Equipe spéciale des Nations Unies sur la crise alimentaire a bien été créée, mais elle n’a jamais reçu ni les financements promis, ni un mandat clair. Le Secrétaire d’Etat au trésor américain a présenté son plan pour sauver les institutions financières basées aux Etats-Unis, mais il n’y a aucune coordination au niveau international, malgré l’interconnexion des marchés financiers et l’effet de domino inévitable. Les négociations sur les engagements des pays concernant une réduction des émissions de gaz à effet de serre piétinent. A ce propos, la Conférence de Poznan fin 2008 sera le moment de vérité.

Faire de l’accord de Doha un symbole montrant que le système multilatéral est vivant et bien portant serait une grave erreur. Il ne s’agit pas du bon accord pour cette période. Les dirigeants mondiaux doivent donner un sens au multilatéralisme en acceptant de gérer les crises partagées de notre époque et en relevant les défis réels : les changements climatiques, un système alimentaire fragile, et un système financier qui l’est encore plus.

Se mettre d’accord sur les règles nécessaires devant régir les marchés financiers à travers le monde serait un bon début. Cette mesure doit faire partie des priorités de l’ordre du jour des ministres du commerce et de la finance.

Il est extrêmement urgent d’évaluer le rôle joué par la libéralisation des échanges et le dérèglement financier dans la crise alimentaire. Pour éradiquer la faim, la production alimentaire des pays en développement doit être protégée et fortement soutenue afin de réduire la dépendance face aux importations. Il faut que l’accent soit mis sur les petits agriculteurs, comme le recommande le Common framework for action développé par l’Equipe spéciale des Nations unies sur la crise alimentaire. Des promesses pour augmenter l’aide à la production agricole devraient déjà être devenues réalité.

VII. DATES A RETENIR

25 septembre : reprise des négociations à l’OMC

1er octobre : réunion informelle de la Session spéciale du Comité sur l’Agriculture

2 octobre : réunion formelle de la Session spéciale du Comité sur l’Accès aux marchés pour les produits non agricoles (AMNA)

14 - 15 octobre : Conseil général

VIII. DOCUMENTS

Report by the Chair of the Agriculture negotiations on the July mini-ministerial - August 11, 2008 : http://www.tradeobservatory.org/library.cfm?refID=103576

Official report by Pascal Lamy on the Services Signalling conference - July 30, 2008 :
http://www.tradeobservatory.org/library.cfm?refID=103471

FAO, The breakdown of the Doha round negotiations - what does it mean for dealing with soaring food prices ? August 2008 :
ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/011/aj221e/aj221e.pdf

IATP blogs on the mini-ministerial (July 21 to 29) :
http://iatp.typepad.com/thinkforward/trade/index.html

Dani Rodrik, Don’t cry for Doha, August 2008 :
http://www.project-syndicate.org/commentary/rodrik22

Financial Times, Multilateralism not as dead as Doha, July 30, 2008 :
http://www.ft.com/cms

UNCTAD, The Least Developed Countries Report 2008 :
http://www.unctad.org/en/docs/ldc2008overview_en.pdf

UNCTAD, Economic Development in Africa Report 2008 - "Export performance following trade liberalisation" :
http://www.unctad.org/Templates/webflyer.asp ?docid=10370&intItemID=2068&lang=1

The limited promise of agricultural trade liberalisation, Timothy A. Wise, September 2008 : http://ase.tufts.edu/gdae/Pubs/rp/DP19WiseJuly08.pdf

Webcast of July 29, 2008 press conferences at the WTO on the ministerial collapse :
http://gaia.world-television.com/wto/

President Lula’s speech at the UN General Assembly, September 23 :
http://www.info.planalto.gov.br

**The Geneva Update is now available in French and Spanish. To subscribe please contactcsmaller@iatp.org or go to www.tradeobservatory.org and click on the language of your choice**

**Las Actualidades de Ginebra están ahora disponibles en francés y español tambien. Para suscribir, contactar csmaller@iatp.org o visitar el sitio www.tradeobservatory.org y elegir el idioma de su preferencia**

**Les Actualisés de Genève sont maintenant disponibles en français et en espagnol. Pour vous inscrire, veuillez contacter csmaller@iatp.org ou vous rendre sur www.tradeobservatory.org et cliquer sur la langue de votre choix**


Anne Laure Constantin
Institute for Agriculture and Trade Policy (IATP)

www.iatp.org

www.tradeobservatory.org


Accueil | Contact | Plan du site | | Statistiques du site | Visiteurs : 374 / 614726

Suivre la vie du site fr  Suivre la vie du site Monde  Suivre la vie du site Organisations mondiales, multinationales   ?    |    titre sites syndiques OPML   ?

Site réalisé avec SPIP 3.0.21 + AHUNTSIC

Creative Commons License